ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ: ОПЫТ КОЛЛЕКТИВНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ.
По материалам доклада ИНОП [1]

С.П. Перегудов

ПЕРЕГУДОВ Сергей Петрович, доктор исторических наук, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН. Для связи с автором: zagladin@imemo.ru

Опубликованный весной 2009 г. 1-й ежегодный Доклад "Оценка состояния и перспектив политической системы России в 2008 году - начале 2009 г." - одно из наиболее наглядных проявлений резко возросшего интереса российской политической и научной общественности к глубинным процессам, определяющим суть и характер политического развития страны. Одновременно это и попытка организаторов проекта утвердить свое собственное представление об этих процессах и создать своего рода матрицу задач, которые, по их мнению, должно реализовать политическое руководство.

Его авторы - известные российские социологи и политологи, причем некоторые из них - одновременно и публичные политики. Эти последние, как правило, принадлежат к одному политическому течению, которое олицетворяет партия "Единая Россия" и примыкающие к ней структуры [2] . Однако большинство авторов Доклада - это, насколько мне известно, беспартийные исследователи - политологи и социологи, завоевавшие авторитет в научном и политическом сообществе глубокими и интересными изысканиями в различных областях политического знания. Назову лишь некоторых из них - М.В.Ильин, О.В.Гаман-Голутвина, А.И.Соловьев, Л.В.Сморгунов, И.М.Бусыгина, Р.Ф.Туровский, Ю.Г.Коргунюк, Б.В.Межуев, В.М.Гефтер, Л.В.Смирнягин, А.Ю.Зудин, А.Ю.Мельвиль, М.В.Глазычев. Ряд разделов Доклада написан коллективом авторов, специализирующихся на смежных направлениях.

По существу, каждый из разделов Доклада - это отдельный самостоятельный доклад или статья, причем, как правило, не являющиеся чем-то вроде глав общего исследования. Принцип такого рода построения в полной мере соответствует тому "плюралистическому склонению", которое после выборов 2007-2008 гг. было взято на вооружение "клубной" частью "Единой России" и опробовано в ходе проведения различного рода форумов, семинаров и круглых столов. Привлекая в качестве полноправных участников представителей часто несовпадающих друг с другом идейно-политических течений, руководство клубов и партии в целом стремилось и стремится расширить общественные связи и круг сторонников, демонстрировать способность к диалогу и сотрудничеству за пределами собственного экспертно-аналитического ареала.

В случае с Докладом, о котором идет речь, плюрализм участников был призван, во-первых, собрать для его реализации наиболее компетентных исследователей и экспертов и тем самым добиться высокого качества представленных материалов и разработок, а во-вторых, попытаться на их основе формировать ту самую "матрицу", о которой говорилось выше. То обстоятельство, что обе эти задачи не являлись полностью или даже частично совместимыми, видимо, никак не смущало инициаторов проекта, и, судя по всему, они посчитали, что подготовленная при их непосредственном участии "Обобщающая часть" так или иначе подведет к устраивающему всех участников общему знаменателю.

Учитывая объем Доклада, приближающийся к тысяче страниц, равно как и "разброс" рассматриваемых в нем сюжетов [3] , а также стремление автора данного обзора сосредоточиться на статьях, касающихся ключевых институтов и функций политсистемы, предметом его внимания стали три темы: партийная система, система представительства интересов и административно-управленческий аппарат.

Практически все эти темы так или иначе затронуты в докладе М.Ильина и группы его соавторов "Консолидированность политической системы". И по форме, и по содержанию доклад этот [4] , с моей точки зрения, является тем стержнем, к которому в той или иной степени тяготеют основные статьи общего Доклада, и потому от него я и отталкиваюсь.

Опираясь на весьма обстоятельную концептуально-теоретическую часть своего доклада, а также весьма скрупулезно проведенный анализ уровней и пределов достигнутой к выборам 2007-2008 гг. и сразу после них консолидации существующего режима, авторы приходят к выводу - что эта последняя определяется сочетанием двух его начал - "агентивного" и "структурного". Под первым понимаются субъекты принятия наиболее ответственных решений, под вторым - институты собственно политической системы, начиная от политических партий и групп интересов и кончая органами представительной и исполнительной власти. Характеризуя суть сложившейся в течение текущего десятилетия "вертикали власти", они констатируют, что эта вертикаль "сохраняет традиционный самодержавный характер" (с. 32) [5] . Отнюдь не отрицая серьезных изменений в институциональной среде, соответствующий по форме современному "модернистскому" ее характеру, они в то же время отмечают, что среда эта крайне слабо структурирована и замещается большей частью "неформальными связями и взаимодействием" (с. 33). Во многом это - полагают они, результат традиционной политической культуры, которая делит общество по линии "власть-не-власть". Это деление "серьезно осложняет консолидацию политической системы" и препятствует нормальному функционированию политических институтов (там же).

Основное внимание авторов сосредоточено, однако, не на политической культуре как таковой, а на взаимодействии двух названных выше "агентивных" и "структурных" факторах консолидации. Как подчеркивается в докладе, указанное взаимодействие не является равновесным - агентивный фактор преобладает, и это преобладание "обусловило избыточно жесткую консолидацию политической системы вокруг вертикали власти… и осложнило консолидацию по существу" (с. 11). "Перекос и даже деформация политики по консолидации политической системы" привели к тому, что "структурные факторы консолидации оказались недоиспользованными", причем не только из-за агентивных установок властей и их действительных или потенциальных соперников, но также по причине аморфности структурных предпосылок политической организации. Возник, пишут они, "своего рода порочный круг". Аморфность структурных предпосылок организации, заставляла политических акторов полагаться на агентивные возможности. Это еще более ослабляло структурные начала и усиливало агентивные (с. 19). А "перегруженность" вертикали власти приводит к исключению ряда важнейших акторов из процесса подготовки и принятия решений, и их фактической безответственности. К числу таких акторов и институтов, пишут авторы, относятся, помимо прочих, Федеральное собрание и парламентские партии (с. 34).

Вывод, к которому приходят авторы, явно неутешителен: "использование агентивных возможностей в ущерб структурным" может, по их мнению, привести к "…возникновению сбоев за пределами ручного контроля руководителей и кадров в целом. В условиях кризиса это может провоцировать отчужденность граждан от власти, разочарование и протест". Соответственно, для "предотвращения подобных нежелательных последствий целесообразно вести дело к постепенному и нерезкому смягчению данной диспропорции" (с. 20).

В числе мер такого рода смягчения авторы предлагают создание полноценных внутрипартийных фракций в "Единой России", установление диалога с политически активными структурами и гражданскими инициативами, находящимися вне контроля этой партии, сотрудничество с оппозицией и переформатирование отношений режима и оппозиции (там же).

Целый раздел своего доклада авторы посвящают институциональному строительству в России, которое они, признавая его "непоследовательность" и "незавершенность", оценивают как "рациональное и отвечающее требованиям развития России" (с.35). По сути дела, речь здесь идет о строительстве той самой вертикали власти, которую как мы видели, они характеризуют как "сохраняющую традиционный самодержавный характер".

Налицо, таким образом, явное противоречие в оценках системы и тех усилий, которые предпринимает "верховная власть" для достижения ее консолидации. С одной стороны, они выделяют преобладание "агентивного" начала в качестве фактора, способствующего "самодержавности" и ее сохранению, а с другой - видят в этом "рациональный" способ консолидации системы.

В результате можно придти к выводу, что структурная слабость и неэффективность институтов, их безвластие и есть та цена, которую общество должно платить за создание "вертикали" и "консолидацию".

Авторы всячески избегают делать этот вывод, но он явно следует из всей логики и содержания доклада.

В заключительной ее части они пишут, что "путинский режим призван был стать переходным и внести рациональное начало в функционирование системы". Однако к какому другому режиму должен привести этот переход и каковы предпосылки такого перехода, авторы предпочитают не уточнять.

Практически за них это делает автор вводного и итогового раздела обобщающей части М.В.Рогожников [6] [Рогожников 2009]. Отталкиваясь от тезиса о "системных недостатках институтов", он пишет, что их слабость обусловливает особую роль механизмов "агентивности", которые он предпочитает именовать более близким ему термином "политическое лидерство". Ставка на институт политического лидерства - подчеркивает он, - является особенностью современной российской политической системы сегодня и на перспективу (курсив мой - С.П.).., и, по-видимому, станет содержанием длительного периода развития" (с. 11). Что же до институтов, в том числе обеих палат парламента, то они как раз "в расширении политического лидерства прежде всего и нуждаются" (с. 11-12). "Именно лидерам, число которых должно расти, - пишет он, - по силам вытянуть структурные институты, собственно по-другому это произойти не может… Перспектива развития российской политической системы состоит в том, чтобы политическое лидерство спускалось по пирамиде политической системы вниз и расширялось" (там же).

Как видим, если М.Ильин и его соавторы считают дисбаланс между "агентивными" и "структурными" факторами скорее аномалией, хотя и обусловленной рядом объективных и субъективных обстоятельств, М.Рогожников видит в этом дисбалансе норму, причем норму не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. Ни о каком "переходном" характере режима В.Путина и ни о каких изменениях в функциях и роли институтов, которые бы усилили их значение в деле общественно-политической консолидации, в этой части Доклада даже не упоминается. Все, что от них требуется, это укрепление кадрового потенциала и та самая дисциплина и исполнительность, которую М.Ильин и К рассматривают как "противовес институциональности" (с. 34).

Помимо анализа основных факторов консолидации режима, Ильин и его соавторы пытаются анализировать ряд других, более конкретных, но не менее существенных моментов, на нее влияющих.

В их числе - анализ "тандемократии", которая, с их точки зрения (как, впрочем, и с точки зрения А.Зудина и Б.Макаренко, касающихся данного феномена в своих статьях представляет собой результат договоренности, рассчитанной на длительный период (с. 11). При этом, в докладе М.Ильина непререкаемый лидер тандема - В.Путин, тогда как Б.Макаренко, не давая четких оценок, высвечивает роль Д.Медведева и делает акцент на тех новациях, которые он вносит или пытается внести в политическую жизнь России.

Довольно оригинальной представляется и общая конструкция "верховной власти", которую пытается обозначить М.Ильин и К . Эта конструкция - не "тандем", а "Три П", т.е. президент, премьер и партия ("Единая Россия"). Обосновывают они это монопольным положением "партии власти" в партийной системе, той ролью, которую она, с подачи В.Путина, стала играть в политической системе и системе принятия государственных решений.

С точки зрения автора, М.Ильин и его соавторы, а среди них - такой специалист по российским партиям, как Ю.Коргунюк, чересчур преувеличивают роль "Единой России" в качестве института, располагающего не просто властью, но властью, равной или почти равной президентской и парламентской. Как я пытался показать в своих последних работах, и эту точки зрения разделяют многие другие исследователи [см., напр., Красных 2009; Краснова б.г.], "Единая Россия" - это не столько "партия власти", сколько партия при власти, и ее главное предназначение - обеспечивать реализацию, а точнее - легитимацию тех решений, которые принимаются на правительственном и президентском уровнях. Тот факт, что в составе руководителей и членов "Единой России" влиятельная часть чиновничества и бюрократии, вовсе не означает, что они участвуют в государственном управлении и принятии решений, исходя из партийных программ и приоритетов. Ибо дело обстоит ровным счетом наоборот. Кстати, один из авторов Доклада, А.Зудин, о статье которого речь пойдет ниже, четко разводит административную и партийные элиты, относя первую к наиболее значимым "субъектам влияния", а вторые скорее к "вспомогательным".

К вопросу о роли и перспективах "Единой России" обращаются и другие авторы, и прежде всего - автор статьи о партийной системе Б.Макаренко. Как и М.Ильин и его соавторы, он склонен высоко оценивать роль и значение партии власти (в отличие от большинства других авторов, пишущих на "партийные темы", он не берет это название в кавычки), полагая, что она, "доминирует в политическом пространстве" (с. 31) и что ей "удалось решить проблему аккумулирования элитных интересов" (с. 32).

Формулировки эти весьма любопытны, и в чем-то с ними можно согласиться. Что касается первой из них, то речь, очевидно, идет не о "политическом пространстве" в котором действуют наиболее влиятельные акторы, осуществляющие властные и управленческие функции, а о том специфическом и ограниченном поле публичной политики, где действуют или пытаются действовать политические партии. На этом поле "Единая Россия" действительно демонстрирует свои способности оттеснять все другие партии на периферию партийной политики. Причем, как пишет сам Б.Макаренко, это не столько заслуга этой партии, сколько делающей на нее ставку политической власти. "Во имя укрупнения партий и обеспечения максимально благоприятных условий для партии власти, государственная политика в области партийного строительства жестко ограничила межпартийную конкуренцию, шире - политический плюрализм". Сама же партийная система "приобрела максимально зарежимленный характер" (с. 8).

К этому можно добавить, что поддержку режима, или административный ресурс "партия власти" может использовать лишь при условии признания верховенства самой административно-управленческой элиты вне зависимости от того, входит она в состав партии или нет.

Эти рассуждения выводят нас и на вторую из приведенных формул, в соответствии с которой партия "аккумулирует элитные интересы". Звучит эта формула весьма впечатляюще, и при желании ее можно интерпретировать в том смысле, что Единая Россия концентрирует властные полномочия элиты. Однако ее прямой смысл, и, по всей видимости, автор имел в виду именно его, сводится к тому, что "Единая Россия" выступает в качестве организации, адекватно выражающей интересы наиболее влиятельных общественно-политических сил, выступая своего рода их ретранслятором. Причем делает она это, используя те возможности, которыми располагает прежде всего в представительных институтах самого различного уровня. Одновременно эта трансляция осуществляется и по чисто партийным каналам и в частности, по линии той действительно возросшей публичности активности, о которой довольно подробно пишет Б.Макаренко. Активность эта, равно как и тот плюрализм, который ею допускается, носит, однако, весьма ограниченный характер, и, хотя порой партия и ее руководство проявляет собственную инициативу, предлагает собственные варианты решения возникающих проблем, и участвует в процессе принятия окончательных решений, делает она это, скорее в роли вспомогательной, но никак не заглавной политической силы [подробнее см. Перегудов 2009б: 304-312].

При всем том, наличие у партии мощного административного ресурса и тесной кооперации с государственно-управленческими структурами на федеральном и региональном уровнях, равно как и настойчивые усилия по расширению публичной активности [7]существенно повышают ее общественно-политический вес и открывает определенные возможности для использования его в целях сохранения и расширения своего влияния в обществе. Возникает, естественно, вопрос, как и в какой мере полномочия, функции и деятельность "Единой России" соответствуют ее роли выразителя общественных интересов и их реализации через систему представительных учреждений, что, как известно, является главной, фундаментальной функцией политических партий?

В своей статье Б.Макаренко, ссылаясь на партийные программы, и в первую очередь программы "Единой России", пишет (выделяя эти слова жирным шрифтом), что "партийная система оказала воздействие на государственную политику России: она смогла аккумулировать мнения и выделить приоритетные проблемы, действительно волнующие большую часть граждан России" (с. 23).

В то же время, давая "краткий портрет" "Единой России", автор пишет: "главной проблемой партии является то, что она построена сверху вниз, приспособлена для выполнения вышестоящих указаний, в лучшем случае - ассимиляции элитных фигур, но не для проявления инициативы, тем более - выработки курса государственной политики" (с. 32). Вывод этот подтверждается, в частности, ссылками на мнения авторитетных специалистов, принадлежащих к числу сторонников "партии власти".

Явная непоследовательность и противоречивость приведенных выше цитат свидетельствует, на мой взгляд, об одном: у "Единой России" есть и попытки "оказать воздействие на государственную политику", и она в какой-то мере действительно аккумулирует мнения значительной части граждан. Однако все это, скорее, "вторично", "первично" же то, о чем со всей ясностью и определенностью автор пишет в последней из приведенных цитат.

Я подробно остановился на проблеме "аппаратной" и общественной функций "партии власти" не в последнюю очередь потому, что проблема эта действительно является ключевой, причем не только и не столь для ее настоящего, сколько для будущего. Превращение "Единой России" из "доминирующей" в доминантную партию, т.е. в партию, самостоятельно вырабатывающую "курс государственной политики" и играющую ключевую роль в ее реализации (о возможности и целесообразности чего пишет Б.Макаренко, и не только он один), - это не просто очередной шаг в эволюции партии. Это огромной важности и сложности качественный перелом или даже переворот во всей системе социальных и политических отношений партии и в партийной системе в целом. Он потребует превращения ее нынешних "подсобных" функций в главные, а главных - во второстепенные. Из организации, призванной служить послушной политической опорой режима и реально действующей власти, она должна будет превратиться в независимую политическую организацию, задающую "правила игры" как для первого, так и для второй. Очевидно, что само собой это не произойдет и не может произойти. И чтобы хоть что-то здесь сдвинулось с места, нужны будут не отдельные подвижки в "Единой России" типа тех, которые в ней уже происходят, а куда более значимые сдвиги в самой партийной системе, и прежде всего, в том, что касается роли и месте в ней оппозиции.

Об оппозиции и оппозиционных партиях рассуждают многие участники и авторы Доклада, но наиболее подробный анализ соответствующих проблем содержится опять-таки в статье Б.Макаренко.

Не вдаваясь в дебаты по этому вопросу, остановлюсь на наиболее общих моментах, и прежде всего на той оценке, которую авторы Доклада дают как ее настоящему, так и ближайшему будущему. По сути дела, все они сходятся на том, что роль оппозиционных партий как есть, так и остается второстепенной (по выражению А.Зудина - нишевой). Отчасти этот вывод мотивируется слабостью их политических позиций и электорального влияния. Отчасти же - невозможностью выступить реальным конкурентом "партии власти". Правда, в статьях А.Зудина и Б.Макаренко прогнозируется возможность роста политического влияния таких партий как "Справедливая Россия" и "Правое дело", однако ни тот, ни другой не предвидят их превращение в полномасштабных конкурентов единороссов.

Думается, что авторы окажутся правы в своем прогнозе, но только в случае, если "Единая Россия", даже повысив свое влияние и свой авторитет, не утратит своего нынешнего статуса и не сделает реальных шагов по пути превращения в "доминантную партию", или партию власти без кавычек [8]. Ибо даже сама по себе переориентация партии на превращение в "доминантную", будет означать создание принципиально новой ситуации в партийно-политической системе, которая сделает неизбежной реальную межпартийную конкуренцию как в представительных органах власти, так и на электоральном поле. Любые шаги по превращению "Единой России" в партию западного, парламентского типа в свою очередь, открыли бы путь к реальному партийно-политическому плюрализму, а также к публичному политическому плюрализму элит и не менее реальному разделению властей [9]. Такого рода перераспределение ролей между законодательной и исполнительной властями тут же если не обнулит, то кардинальным образом снизит роль административного ресурса и приведет к свободной межпартийной конкуренции.

Неизбежным следствием такого рода метаморфоз явился бы серьезнейший риск утраты монополии парламентского представительства единороссов и, соответственно, того типа политической стабильности, которой эта партия способствовала, способствует и, как надеются власти предержащие, будет способствовать. Как представляется, именно такого рода риск удерживает и нынешнюю власть и руководство "Единой России" от сколько-нибудь ощутимых шагов по продвижению к казалось бы столь привлекательной и желанной цели.

Слабость и неэффективность партийной системы, ее пребывание на периферии властных отношений неизбежно поднимает роль других элементов политической системы, и прежде всего - учреждений исполнительной власти и групп интересов, существующих за пределами госаппарата. Анализу их роли и места в политической системе посвящены две статьи доклада: "Эффективность госуправления и компетентность государства" О.Гаман-Голутвиной, Л.Сморгунова, А.Соловьева и Р.Туровского и "Распределение источников влияния на принятие властных решений" А.Зудина. Поскольку статья А.Зудина поднимает практически весь комплекс вопросов, связанных с ролью и функциями данных акторов, включая и административную систему власти, есть смысл отталкиваться здесь от его исследования.

Прежде всего, властная "вертикаль" рассматривается им не "сверху вниз", как это обычно делается, а "снизу верх". То есть не по линии властных отношений, генерируемых на самом верху политической пирамиды, а, напротив, по линии того воздействия, которое осуществляется акторами находящимися на ее более низких этажах, на эти верхи и принимаемые ими решения. Тот факт, что упор в статье делается не на структурные, а на "агентивные" факторы, придает ей, учитывая отмеченную выше их исключительную роль в политической системе России, особый интерес.

Модель "влияния", которую выстраивает автор, - это, по сути дела, разложенная на составные части "вертикаль власти", сформировавшаяся в России в период пребывания В.Путина на посту президента. Эту модель, или схему, с полным на то основанием можно считать "элитарной", поскольку ее автор исходит из того, что полноценными субъектами влияния являются лишь "основные категории российской элиты" (с. 3). К ним он относит административную, региональную и экономические элиты. "Властные решения", принимаемые на самом верху, автор определяет как "окончательные решения, обязательные для исполнения в рамках закона", а влияние - это "возможность добиваться модернизации или отмены этих решений в соответствии со своими интересами" (с. 3). Авторство властных решений, однако, принадлежит не только высшему руководству, но и функциональным элитам, представители различных отрядов или категорий которой выступают в качестве субъектов влияния. Что же до "массовых акторов типа движений и политических партий с широким активным членством, то, - пишет он, - как субъекты влияния для российской политики (они) не характерны" (с. 4).

Как представляется автору данного обзора, элитарный подход А.Зудина является вполне обоснованным, если говорить о непосредственных участниках процесса генерации политических решений (что и оговаривает сам А.Зудин). Однако если к этому процессу подходить более широко, и рассматривать его в более общем политическом контексте, то становится очевидным, что элитарный подход абстрагируется от наличия многих других акторов, в той или иной мере влияющих либо на позиции рассматриваемых элит, либо оказывающих непосредственное влияние на указанный процесс. К примеру, на позиции экономической элиты, к которой автор относит топ-менеджеров и собственников крупнейших корпораций, а также руководителей основных ассоциаций бизнеса, оказывает влияние целое множество так наз. стейкхолдеров или соучастников, к которым относятся их собственный персонал, местные сообщества, некоторые организации гражданского общества. Те же субъекты оказывают воздействие и на административную элиту, равно как и на сами политические верхи, причем это воздействие осуществляется не только в форме реакции на изменения в общественном мнении и общественных ожиданиях и опасениях (чему посвящена статья В.Федорова и М.Тарусина), но и более непосредственно, будь то путем лоббирования или какими-то другими способами. Тот факт, что эти организации, группы (а к ним относятся не только группы интересов гражданского общества, мелкого и среднего бизнеса, но и рабочее движение как "старое", так и "новое") еще не проявляют себя сколько-нибудь активно, ни в коей мере не означает, что их нынешнюю и особенно будущую политическую роль можно недооценивать или даже игнорировать. И тот факт, что при всей громоздкости Доклада в нем не нашлось места для анализа всех этих "субъектов влияния", несомненно является серьезным его упущением. Статья или раздел, посвященные этим коллективным акторам и их роли в политической системе России, размещенная где-то рядом со статьей А.Зудина, существенно обогатила бы сюжет взаимодействия "низов" и верхов", который пока что остался, что называется, за скобками Доклада.

В ряду "субъектов влияния", анализируемых А.Зудиным, "заглавную роль", как уже отмечалось, занимает административная элита. Примечательной ее особенностью, на которую автор обращает особое внимание и которая делает ее анализ особенно интересным, является то, что влияние это складывается из двух составляющих. Первая - это прямые административно-управленческие функции, которые эта элита выполняет как проводник политики спускаемой сверху; вторая - функция субъекта такого рода решений. Собственно, именно эта вторая, "субъектная" функция и находится в фокусе внимания автора, и это позволяет ему не только идентифицировать группы или подгруппы влияния внутри данной элиты, но и две "партии", на которые она делятся (с. 5-6). Весьма примечательно. что "партии" эти автор рассматривает в тесной связи с "ситуационными коалициями" сгруппировавшихся вокруг "партии роста" (И.Сечин, С.Иванов и др.) и "партии финансовой стабильности" (А.Кудрин, С.Игнатьев и др.) (с. 15). В эти коалиции, пишет он, "оказался вовлеченным широкий круг участников за пределами правительства - из среды бизнеса, политических и экспертных кругов".

Как уже отмечалось, элиту бизнеса автор рассматривает и в качестве важного самостоятельного "субъекта влияния", занимающего в его "табели о рангах" третье место (после административной и региональной элит). Однако такого рода ранжирование не является устойчивым, поскольку как он пишет, с весны 2008 г., когда экономическая элита почувствовала негативное влияние кризиса и на свои доходы, и на свое общее положение, активность ее стала заметно возрастать и появилась "реальная перспектива" выхода ее на второе место" (с. 8).

Наибольший интерес, однако, представляет не это ранжирование само по себе, а те подвижки, которые наблюдаются в отношениях этой элиты и политической власти.

Определяя нынешнюю формулу этих отношений, А.Зудин пишет, что в течение 2000-2008 гг. в России сформировался институциональный режим, призванный обеспечить подключение представителей функциональных элит к принятию решений в режиме согласований (консультаций) (с. 4). При этом он предвидит реальную возможность трансформации этого режима в "автономный режим давления".

Представляется, однако, что данные формулировки носят чересчур общий характер и оставляют за скобками существенные нюансы, касающиеся, в частности, элиты бизнеса. Как известно, после 2003 г. эти отношения соответствовали принципам не столько согласования, сколько доминирования власти над бизнесом, и не кто иной, как сам автор не раз об этом писал и говорил. Этот режим в последний период действительно меняется, однако, с моей точки зрения, это будет режим, скорее не давления, а партнерства. Правда, партнерство это, судя по всему, будет ограничено сферой принятия социально-экономических решений. Что же до политики и политических решений, то полноценная политическая роль элиты бизнеса может реализоваться лишь в случае системных изменений в российской политике.

Хотел бы поддержать тезис А.Зудина об особом положении руководства госкомпаний и госкорпораций, которые, будучи частью общей элиты бизнеса, в политическом плане примыкают к административной элите (с. 4). Это неизбежно ведет к раздвоению политических приверженностей бизнеса и наверняка скажется на том "переформатировании" режима, который в том или ином варианте прогнозирует ряд авторов.

Ориентация правящих кругов на этатизацию или либерализацию бизнеса, таким образом, напрямую влияет на ту "партизацию" административно-управленческой элиты, от которой мы ненадолго отвлеклись и о которой, правда в несколько ином ракурсе размышляют О.Гаман-Голутвина, А.Соловьев и другие авторы статьи "Эффективность государственного управления, компетентность государства" [10] . "Система государственного управления и ее центральное ядро, - пишут они, - оказывается все теснее связаны с интересами политико-административных ассоциаций, формирующихся в структуре исполнительной власти" (с. 150-160). Речь идет, уточняют они, о внутриправительственной политике блоков и корпоративных образований, различных "партий" и союзов внутри правящих кругов. И заключают, - что имеет место "дефицит организационной целостности", а также риски "ведомственной трансформации… общеполитической линии правительства" (с. 16). Отсюда же - слабость стратегических и плановых функций госаппарата, его интеллектуальная рыхлость (с. 26). Стремясь быть как можно более объективными в своем анализе (что, кстати, относится и к подавляющему большинству авторов доклада), они, тем не менее, вынуждены писать не только о неспособности госаппарата генерировать согласованную стратегическую линию, но и о таких хорошо известных его "изъянах", как коррупция, погоня за административной рентой и, главное, "отсутствием разграничений между интересами, функциями и полномочиями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии" (с. 48).

По причине тех ограничений, о которых говорилось в самом начале обзора, не буду останавливаться на ряде других интересных и важных положений статьи, касающихся непосредственно государственного управления и его эффективности, подробно прописанных не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях (этим проблемам посвящены также весьма содержательные статьи В.Глазычева, Л.Смирнягина и И.Бусыгиной). Вместо этого продолжу тему "партий" и "ассоциаций", которая, с моей точки зрения, является ключевой для понимания тех поистине исключительных, уникальных по своей сложности проблем, с которыми столкнулось на последних этапах его развития российское государство.

Попробуем вдуматься в те положения и тезисы, которые были процитированы выше и сопоставим их с общим дизайном нашей политической системы. Как мы уже видели, в этом дизайне роль партий как самостоятельных и наиважнейших элементов системы, призванных осуществлять взаимодействие общества и государства и быть одним из центральных институтов власти, настолько минимизирована, маргинализирована, насколько это только возможно в рамках системы, претендующей на то, чтобы называться демократической. "Единая Россия", конечно же, - организация влиятельная, однако ее роль сводится преимущественно к роли политической опоры существующей власти (о чем уже говорилось выше). Но если это так, то наличие в исполнительной власти собственных двух "партий", напрямую причастных к выработке и принятию важнейших государственных решений и связанных с наиболее влиятельными акторами, действующими вне госаппарата - это не просто одна из особенностей нашей политической системы. Это, наряду с особой ролью личностного фактора, ее главная, хочется даже сказать "родовая" особенность. При этом, если личный фактор может порой играть и позитивную роль, то наличие могущественных "партий" в рамках исполнительной власти, воспринимающих государственные интересы как свои собственные и придающие государственной политике качества корпоративности и клановости, да еще с элементами личностного и группового соперничества, это ни что иное, как извращение, лишающее наше государство и нашу систему возможности адекватно выполнять свои элементарные функции. О стратегической слабости, кстати сказать, напрямую проецируемой и на стратегическую слабость первых лиц, уже говорилось. Но есть и еще более серьезные вещи. По существу налицо подмена нормальной партийной деятельности, как деятельности общественной, борьбой влиятельнейших группировок внутри и вне госаппарата, оттесняющей политические структуры, призванные вырабатывать и осуществлять (разумеется, с помощью того же аппарата) целенаправленную государственную политику, на обочину политсистемы.

Как известно, в странах, где партии плохо-бедно выполняют свою роль и свои функции, к власти приходит либо одна партия, со своей собственной программой, либо коалиция, состоящая из двух или нескольких партий. В любом из этих случаев политика однопартийного или коалиционного правительства основывается либо на принципе "одного ключа", либо на компромиссе, при котором правящие партии согласуют, единый (хотя часто и не лишенный противоречий) политический курс. "Партийность" российского образца тем и характерна, что здесь идет постоянное "перетягивание каната". И если мы попробуем проследить всю историю взаимодействия этих двух "партий" в постперестроечный период, включая и "ельцинский", и "путинский", то мы легко в этом убедимся. Сначала такого рода взаимодействие олицетворяли А.Чубайс и О.Сосковец [подробнее см. Перегудов 2003], затем И.Сечин и А.Кудрин. В самое последнее время кое-что в персональном раскладе поменялось, но "партии" по существу, остались теми же.

Чтобы поставить точки над i, я назвал бы две партии, которые идентифицировал А.Зудин, не просто партиями власти, но партиями политическими в прямом смысле этого слова. Это может звучать парадоксально и даже некоторым образом противно здравому смыслу, но фактом остается то, что в постперестроечной России с самого начала сформировалась не одна, а две партийные системы. Причем главной как раз является не та, которую мы привыкли считать таковой, а вторая, альтернативная, о которой мы сейчас говорим и пишем.

Вся постперестроечная политическая история - это во многом история борьбы двух "правительственных партий", во всяком случае, их влияние на социально-экономическое развитие страны было и остается куда более значимым, нежели те "баталии", которые развертывались и развертываются на публике.

Как уже отмечалось, наряду с политической у аппаратной "партийной" активности есть и иная, корпоративная составляющая. Положение "первой скрипки", которую играет чиновничество в системе власти, делает не только его элитарную часть, но и вторые и третьи его этажи практически безответственными и готовыми "уступить" искушению использовать свое положение не в государственных, а в личных интересах, что в той или иной мере свойственно практически каждому представителю этой категории людей. Я возвращаюсь к данной теме лишь с той целью, чтобы показать прямую связь пороков партийной системы с теми родовыми чертами нашей системы госуправления, которые многие наши и зарубежные специалисты считают либо продолжением традиции, либо едва ли не аналогами тех отношений, которые характерны для всех или почти всех стран, включая и сами "образцы демократии". Я утверждал и утверждаю что причина наших чудовищных аномалий в поведении чиновничества и бюрократии - прежде всего политическая, они являются прямым следствием того государственного и партийного строительства, которое осуществляла и осуществляет наша современная политическая и интеллектуальная элита.

"Партийность" российских субъектов влияния, причем не только идущих под первыми номерами, неизбежно ставит вопрос и о том, как она соотносится с той новой фигурацией высшей власти, которая сложилась после президентских выборов 2008 г. А.Зудин справедливо пишет, что на высшем политическом уровне сформировалась модель "соуправления", создавшая новую структуру возможностей и ограничений для влияния на принятие властных решений (с. 5). При этом было предотвращено, как он пишет, превращение двух управленческих команд, сгруппировавшихся вокруг президента и премьера, в "соперничающие субъекты влияния". Такого рода поворот событий "ожидался и даже провоцировался извне" (с. 6).

Речь идет, конечно же, о попытках идентифицировать две партии с двумя ключевыми фигурами российской политики. Однако, насколько эти попытки можно считать неудавшимися, и можно ли считать модель "соуправления" окончательно утвердившейся? Ответа на этот вопрос, как представляется, пока ни у кого нет. А.Зудин пишет, что линия дифференциации возникла внутри правительства и прошла по более конкретному вопросу: как использовать финансовые резервы государства (там же).

На мой взгляд, А.Зудин здесь искусственно сужает "партийное поле", отодвигая его на периферию отношений внутри "субъектов влияния". В действительности, реальная дифференциация "партии власти", как я уже отчасти пытался показать выше, носит более широкий и устойчивый характер: на условно либеральную, и столь же условно этатистскую коалиции. Попытки локализовать соответствующие "институциональные коалиции" вокруг президента и премьера продолжаются, и вовсе не исключено, что эти "коалиции" станут (а где-то уже и стали) изыскивать возможности для распространения своего влияния на публичное, партийно-политическое пространство.

Вопрос этот напрямую связан с перспективами совершенствования партийно-политической системы России, о необходимости и целесообразности которой пишет ряд авторов.

В самом общем виде этот тезис формулируют М.Ильин и его соавторы, заявляющие, что после того, как на смену этапа "синхронизации" режима в годы президентства В.Путина пришел этап "десинхронизации", наступает время его "ресинхронизации". Поясняя, что они под этим имеют в виду, авторы заявляют: на выходе из кризиса возникнет необходимость "принимать и закреплять в действиях связки развития, которые будет предлагать победная коалиция…" (с. 19).

Что имеют в виду авторы под "победной коалицией" и "потенциальными партнерами" в ней, видимо, не совсем ясно и им самим. Но вряд ли речь идет о каком-то новом издании "вертикали власти". Не случайно и в теоретической части своего исследования они пишут о "структурировании отношений режим-оппозиция" как основных для консолидации политической системы в целом, а в эмпирической - о том, что "противопоставление режима и оппозиции по принципу 'власть-не-власть' затрудняет становление самого института оппозиции в нашей стране, препятствует формированию эффективной партийной системы" (с. 34).

О "начале проработки предложений по пересмотру идейно-политического конструкта" пишет в заключение своей статьи и А.Зудин (с. 16). При этом он не исключает того, что "новые возможности влиянии могут начать проявляться 'снизу', в результате наращивания игроками 'автономного политического веса'". Соответственно "тенденция к пересмотру сложившегося политического режима получит возможность выйти с периферии и продвинуться ближе к центру политики влияния". Опять же, о каких конкретно игроках идет речь, не очень понятно, но сам факт обнаружения автором тенденции к пересмотру "сложившегося политического режима" и основных параметров общественного договора между бизнесом и властью (с. 15), а также возможности некоторых партий ("Справедливая Россия", "Новые правые") выйти на периферию структур влияния (с.12) свидетельствует о той же "ресинхронизации режима", о которой речь шла выше.

Пожалуй, определеннее других делает свой прогноз Б.Макаренко, который считает возможным постепенный, "через несколько лет", да и то в оптимальном варианте, "переход России к системе с доминантной партией и относительно слабой, но жизнеспособной оппозицией разного толка…" (с. 41).

При всей осторожности этих и других оценок и предположений из текстов Доклада со всей очевидностью следует, что главные проблемы, вставшие перед политической системой России, отнюдь не сводятся к тем, которые усугубились в условиях кризиса. Решающие из них - как реформировать эту систему, чтобы пройти без особых проблем между риском стагнации и риском утраты управляемости. Об этих рисках, впрочем, предостерегают авторы не только основной, аналитической части Доклада, но и его обобщающей части [11]. Уже упоминавшийся М.Рогожников пишет об опасности "тенденции к избыточному консерватизму", для предотвращения которой он и предлагает перейти к "динамичной стабилизации" и к "смене вектора развития" (с. 8).

Как уже отмечалось, М.Рогожников понимает эту "смену вектора" весьма своеобразно, однако сам факт его обращения к данной теме, а также его заявление о том, что "политика динамичной стабилизации должна стать одним из предметов следующего ежегодного доклада" (с. 7-8), говорит о том, что проблема эта осознается как проблема номер один.

Еще более категорично о риске стагнации пишет другой автор обобщающей статьи Г.Дерлугьян. "Данная политическая система, - заявляет он, - исчерпала свой стабилизационный эффект, и если будет продолжать стоять - рухнет" (с. 27). Однако, как и М.Рогожников, он делает упор все на тот же кадровый фактор. "Сегодня, в начале 2009 г., задача ученого и эксперта, - утверждает Г.Дерлугьян, - не давать рекомендаций по дальнейшему совершенствованию политической системы и даже не указывать на проблемы и решения. Главное сейчас - побудить политиков понять, что они подходят к точке исторического выбора… Переход политсистемы к новому качеству начинается с появлением реальной и большой цели, с осознания, что лидеры в самом деле намерены добиваться чего-то. Надо ставить задачи… придумывать и обсуждать большие идеи, тем самым восстанавливая тонус госаппарата и социума" (с. 32).

Ничего принципиально нового к подходам первых двух авторов обобщающей части не добавляют и выводы третьего ее участника - В.Анашвили. Сопоставляя западную и российскую модели политсистем, он пишет, что и та, и другая движутся в одном и том же направлении "аудиторной демократии", что "партии превращаются в инструменты, которые служат лидеру" (с. 42).

Заключая обзор, хотелось бы обратить внимание на два момента.

Во-первых, практически все авторы согласны между собой в том, что сложившаяся в 2000-2008 гг. политическая система не позволяет адекватно решать те задачи, которые выдвинулись на первый план на новом этапе экономического и политического развития, и потому нуждается в модернизации.

Однако, и это, во-вторых, в понимании того, что будет (или должна) представлять собой данная модернизация, мнения авторов доклада существенно расходятся. Одни считают, что она приведет к качественным сдвигам в самом характере режима и в основных его институтах. Другие же полагают, что в своей основе существующая система соответствует современному "состоянию нации" и менталитету ее граждан и потому нуждается лишь в своего рода отладке уже существующих институтов и повышении их эффективности, главным образом путем более рационального использования их кадрового потенциала.

Как первые, так и вторые полагают, что изменения, которые они предлагают или прогнозируют, придадут недостающий этой системе и общественному развитию динамизм и позволят оптимальным образом решать те задачи, которые встали перед страной в области как внутренней, так и международной политики.

Подобного рода согласие позволяет надеяться, что следующий ежегодный доклад, одной из главных задач которого, по словам его инициаторов и издателей, является более глубокое и основательное изучение политики "динамичной стабилизации", выведет его авторов на анализ тех конкретных тенденций и процессов, которые в данном издании обозначены лишь пунктирно. Наверняка это снова не будет доклад-монография, и читатель получит возможность еще раз убедиться в том, что плюрализм в научном плане - это не только наиболее надежный способ докопаться до истины, но и поставить его на службу обществу.

________________________________

Ежегодный доклад ИнОП "Оценка состояния и перспектив политической системы России". 2009. Доступ: www.inop.ru/page484/.
Красных М.А. 2009. Становление и развитие партии власти в России. Дисс. на соискание учен. степ. канд. полит. наук. Пермь.
Краснова М.А. б.г. Взаимодействие региональных элит и партии власти (на примере "Единой России". Доступ: www.elis.pstu.ru/solovyova.htm.
Перегудов С.П. 2003. Об этом автор обзора подробно писал в своей книге "Корпорации, общество, государство. М.: Наука.
Перегудов С.П. 2009а. Политическая система России после выборов 2007-2008 гг. Факторы стабилизации и дестабилизации. - Полис, № 2.
Перегудов С.П. 2009б. "Партия власти" как политическая опора режима. -Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Отв. ред. Мыслаева И.Н. М.: МАКС.
Рогожников М.В. 2009. Введение и основные выводы. - Ежегодный доклад ИнОП "Оценка состояния и перспектив политической системы России". Доступ: www.inop.ru/files/Doklad_2009_mr.pdf.

[1] ИНОП – Институт общественного проектирования. Президент – председатель комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Плигин, директор – главный редактор журнала «Эксперт» В.Фадеев

[2] Наиболее влиятельными из них является один из высших руководителей партии В.Плигин. Одновременно он возглавляет (вместе с главным редактором журнала «Эксперт» и директором Института общественного проектирования В.Фадеевым) либерально-консервативный клуб 4 ноября, который, являясь формально «непартийной площадкой», наряду с другими клубами представляет собой своего рода интеллектуальное ядро партии. Более подробно о клубах см. [Перегудов 2009а: 24-26].

[3] Помимо самой политической системы и ее институтов в Докладе рассматриваются факторы, в той или иной мере влияющие на их роль и развитие – состояние общественного мнения и СМИ, правовая культура, международно-политические отношения России и др. [Ежегодный… 2009]. 

[4] Авторы называют свое исследование «аналитическим докладом», и я следую за ними. Мы так и будем его именовать [см. www.inop.ru/files/Chapter5.pdf.

[5] Здесь и далее нумерация страниц дается для каждого раздела Доклада отдельно (в соответствии с публикацией в Интернете [см. Ежегодный… 2009]).

[6] М.В.Рогожников является заместителем директора ИНОП и ответственным за подготовку доклада (www.inop.ru/club/)

[7] Одним из проявлений этой активности стало формирование летом 2009 г. так наз. дебаткоманд для более интенсивных дискуссий со своими оппонентами (см. Независимая газета, 28.07.09).

[8] Есть, правда, другой путь к реальному политическому доминированию «Единой России» – путь превращения ее в партию-государство путем включения в ее состав всех основных игроков и переноса центров принятия политических решений с политико-административного на партийный или, точнее, квазипартийный уровень. Вряд ли, однако, подобного рода вариант, уже обнаруживший свою несостоятельность в сравнительно недалеком прошлом, может всерьез рассматриваться нынешним поколением политических лидеров. Какие-то элементы партии-государства (т.е. присвоения административно-управленческих функций) внедряются в политическую практику единороссов и сейчас, однако носят они сугубо вспомогательный характер и роль их в случае обретения «Единой Россией» качеств «доминантной партии» будет, скорее, снижаться [Подробнее см. Перегудов 2009а: 29-33].

[9] Как это ни странно, тема разделения властей «выпала» из Доклада и практически не рассматривается даже в статье В.Плигина, озаглавленной «Соответствие реального функционирования политической системы институциональному идеалу» [см. www.inop.ru/files/Chapter1.pdf].

[10] См. www.inop.ru/files/Chapter2.pdf.

[11] См. www.inop.ru/files/Doklad_2009_mr.pdf.