К ВОПРОСУ О ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

К.Г. Холодковский

ХОЛОДКОВСКИЙ Кирилл Георгиевич, доктор исторических наук, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН..

Политический сезон 2007-2008 гг. с выборами Государственной Думы и главы государства, переходом президентских полномочий в руки преемника, превращением бывшего президента в премьер-министра, вызвал в среде специалистов ажиотажное обсуждение и гадания касательно переформатирования властных отношений в стране. Быстро выявилась несостоятельность рассуждений о возможности эволюции формы правления в сторону парламентской или парламентско-президентской системы. Это понятно: слишком очевидна неправомерность подхода к проблеме с чисто конституционно-правовой точки зрения (отсюда почти единодушие критики политологов в адрес ее убежденного приверженца М.А.Краснова). Не случайны разногласия даже по поводу исходного пункта эволюции: одни авторы определяют нынешнюю форму правления как президентскую или даже суперпрезидентскую, другие – как президентско-парламентскую, третьи – как «недопарламентскую» (авторство термина принадлежит В.Л.Шейнису).

Большее согласие вызвало принадлежащее А.Зудину определение современной российской политической системы как «моноцентрической» [Зудин 2002]. Против самого термина, действительно, не поспоришь. Только вот беда: «моноцентрических» систем в истории было много, едва ли не больше, чем «полицентрических», и в интересах точности хотелось бы узнать, чем данная система отличается от западноевропейского абсолютизма, российского самодержавия, военных диктатур и других разновидностей «моноцентризма», к какому, так сказать, разряду моноцентризма она принадлежит.

В дискуссии естественным порядком совершился выход за рамки узко понимаемой политологии, и это, на мой взгляд, правильно. Исходить при оценке российской политической системы и тем более ее перспектив только из классических политологических категорий, не принимая во внимание не только правовые, но и социальные, социально-психологические, исторические, социокультурные факторы, было бы совершенно неверно: мы бы лишили себя возможности понять и конфигурацию власти, и истоки ее легитимности, и ее внутреннюю логику – все, на чем, говоря обычным языком, «держится» эта политическая система, чем определяется характер ее возможной эволюции.

Первое, что следовало бы учесть, оценивая российскую политическую систему – это ярко выраженная персонификация власти. Российская система носит не столько институциональный, сколько персоналистский характер [1] . Эта ее черта глубоко укоренена в исторической традиции со времен самодержавия. Личность монарха накладывала явственный отпечаток на характер царствования – не только на его направление (варьирование реформизма и консерватизма), но и на стиль властвования, методы управления. И эта особенность сохранилась впоследствии, в советское и в постсоветское время: недаром периодизация российской истории ХХ – начала ХХI вв. отчетливо связывается с именами Ленина, Сталина, Хрущева, Брежнева, Горбачева, Ельцина, Путина. Граждане (подданные?), общественное мнение явно нуждаются в олицетворенной власти.

Разумеется, институциональный аспект нельзя совсем сбрасывать со счета. Если по «сталинской» конституции совсем невозможно судить о политической системе СССР, то ныне действующая Конституция России, принятая в 1993 г., все-таки играет свою роль, хотя и амбивалентную, в определении не только формальных рамок, но и существа политической системы (и это аргумент в пользу М.Краснова).

Суть в том, что текст Конституции, возникшей в чрезвычайно непростой политической ситуации и подвергшейся в последние месяцы перед принятием существенной конъюнктурной правке, не лишен противоречий. С одной стороны, на излете демократического движения конца 1980-х – начала 1990-х годов он провозгласил (в основном, в первых двух главах, защищенных сложной процедурой изменения) широкие демократические права и свободы (ст.17-64), народный суверенитет (ст.3), ввел разделение властей (ст.10), независимость суда (ст.120-122). Но с другой стороны, под воздействием победы президента в острой схватке с ретроградной оппозицией, при определении конкретной структуры власти президентская ее ветвь была выведена за рамки всей системы разделения властей. Президент был поставлен над ней в качестве располагающего обширными правами главы государства (ст.80, 83-90) [2] , и тем самым была воссоздана верховная власть, чем институционально подкреплялась историческая традиция ее персонификации [3] . Произошедшее в конце 2008 г. увеличение сроков президентской инвеституры (в противовес общемировой тенденции к их сокращению) еще более усиливает эту тенденцию [4] .

Конечно, персонализм постсоветской (да и советской) системы серьезно отличается от царского (хотя прямая передача власти преемнику практиковалась российскими самодержцами ХVIII в., а некоторые современные политологи и публицисты не гнушаются употреблением применительно к современному положению монархических терминов – «выборное самодержавие», «старший царь», «младший царь», «президентский престол», и т.д.). Главное отличие, несомненно, – в характере легитимации. Если самодержавная легитимность носила, прежде всего, сакральный характер (царь – помазанник Божий), то современный «правильный» российский президент – своеобразное олицетворение народного суверенитета, «конечная инстанция», главный народный заступник перед лицом сильных мира сего, в том числе других, в народной традиции отнюдь не праведных и безгрешных представителей власти. В качестве такового он получает народную санкцию, выражение доверия рядовых граждан, предпочтительно путем всеобщих выборов, на которых, по выражению Б.Макаренко [см. Макаренко 2006: 96], как бы напрямую заключает контракт с избирателями. Невыполнение президентом (как, впрочем, и царем) приписанной ему роли влечет потерю народного доверия (что и произошло с Ельциным к концу 1990-х годов).

В свое время мною было предложено определение путинского политического режима как плебисцитарно-бюрократического, сопоставимогос бонапартизмом Наполеона III [5] и с некоторыми латиноамериканскими режимами ХХ в. [Холодковский 2004: 111–112, Холодковский 2006: 96] [6] . Хотелось бы подробнее разъяснить и, может быть, дополнить это определение.

Плебисцитом в исторической традиции обычно именуют всеобщее голосование, фактической целью которого является не решение каких-либо вопросов (подразумеваемое при референдуме) и не выбор представителей властвующей элиты, но подтверждение доверия тому или иному верховному лицу (или утвердившейся системе власти). Речь идет именно не о выдвижении народом своего представителя и даже не о шумпетерианском выборе между представителями властной элиты, а об одобрении, утверждении выбора, сделанного «наверху». Таков и российский казус, когда утверждается выбор, сделанный узким кругом лиц, за отсутствием инструментов и каналов выдвижения кандидатур «снизу» [7] (нет ни реальных партий, агрегирующих интересы разных групп населения, ни развитого и авторитетного гражданского общества, ни вообще навыков, связей солидарности и объединения граждан). Поэтому режим, основанный на безусловном доверии такому олицетворению верховной власти, может быть назван плебисцитарным. О безусловности такого доверия лучше всего говорит тот факт, что основная масса доверяющих В.Путину готова была, как явствует из опросов, поддержать на президентских выборах 2008 г. любого предложенного им кандидата.

Основополагающее значение этого доверия особенно подчеркивается тем обстоятельством, что другие властные структуры – правительство, Дума, суд – пользуются намного меньшим доверием. Тем самым поддержка личности президента через плебисцитарный механизм (от социологических опросов до всеобщих выборов) является едва ли не единственным фактором, легитимирующим систему.

Таким образом, в отличие от дореволюционного прошлого, легитимность системы имеет не сакральную, а секулярную природу, хотя в представлении о верховном лице как народном заступнике можно усмотреть рудимент традиционных царистских иллюзий. В глазах населения верховное лицо, устанавливающее благодаря выраженному акту народного доверия нечто вроде прямых и личных связей между собой и каждым гражданином, минуя все промежуточные инстанции, является тем самым субститутом институциональных механизмов защиты и выражения народных прав и интересов. Пока эти отношения доверия существуют, все хорошее, что происходит в жизни общественного организма, приписывается этому лицу. В то же время оно (во всяком случае до поры, пока баланс плюсов и минусов не станет слишком проигрышным) не несет ответственности за ошибки и козни власти (и определяемое Конституцией положение над другими властями способствует этому). Более того, именно это лицо по мере сил исправляет положение (как это было, например, в истории с монетизацией льгот).

Проецируется ли доверие к президенту на другие институты? Опросы общественного мнения позволяют утверждать, что с ростом президентского рейтинга медленное и частичное повышение авторитета других институтов происходит, но разрыв все равно остается огромным.

Частично низкий рейтинг правительства и представительных институтов, несомненно, объясняется ограниченностью их реальных полномочий. Правительство (до прихода на премьерский пост Путина), как это общепризнано, носило «технический» характер, а решение политических вопросов было сосредоточено в администрации президента. Президенту, а не премьеру, были подчинены руководители некоторых весьма важных министерств («силовики», а также министр иностранных дел). Государственная Дума не имела влияния на состав правительства, была лишена права парламентских расследований, а в последние годы превратилась в орган технической доработки и формального утверждения подготовленных в других местах законопроектов. Более того, она оказалась, по мнению ее председателя, «не местом для политических дискуссий». Скорее всего, не слишком расширит полномочия Думы установленная по предложению Д.Медведева формальная обязанность правительства представлять ей ежегодный отчет. Что касается суда, в 2000 г. в состав квалификационных коллегий (контрольно-дисциплинарных органов, наделенных полномочиями по лишению судей их статуса) были введены представители президента, многие из которых возглавляют региональные управления ФСБ. По-прежнему процветает и «телефонное право».

Все сказанное выше относится к первой части нашего определения характера режима («плебисцитарный»). Что можно сказать в обоснование второй части этого определения («бюрократический»)?

В существующей системе верховному лицу принадлежит последнее слово по всем сколько-нибудь значимым вопросам управления. Его положение над всеми властями создает предпосылки и соблазн простого подчинения ему всех звеньев государства. Отсутствие выработанного десятилетиями механизма гармонизации и взаимодополнения функций разных органов государственного управления толкает, особенно в условиях запроса на стабильность и порядок, к замене этого механизма взаимоотношений упрощенным вариантом – вертикалью власти.

Ясно, однако, что при какой бы то ни было, доведенной до любого совершенства вертикали власти один человек не может реально управлять всем объемом сложнейших материй государственной практики. В современных развитых демократических системах эта задача решается посредством, с одной стороны, разделения властей, с другой – применением принципа субсидиарности, т.е. разделения полномочий, при котором «наверх» передаются только те из них, с которыми не может справиться нижестоящая инстанция. Те или иные разновидности общественного контроля (через структуры гражданского общества, через СМИ) дополняют этот механизм, «подчищая» неисправности, выправляя «перегибы», предлагая свои инициативы и альтернативные варианты политики.

В современной российской политической системе этот вопрос решается иначе. Фактическим центром выработки решений при Ельцине, а еще более при Путине стал бюрократический орган – администрация президента, которая в Конституции упомянута всего в одной фразе (ст. 83), как по сути чисто технический орган, обеспечивающий работу президента. И это не случайно: политическая роль, отдельные, частичные политические функции, в том объеме, в котором они не посягают на решающую роль президента, все больше сосредотачиваются в руках высшей бюрократии (от силы – нескольких десятков человек, включая, прежде всего, ведущих деятелей президентской администрации, важнейших министров и губернаторов, верхушку партии власти, а также глав крупных государственных корпораций).

Функции федеральных представительных органов ограничиваются имитацией обсуждения, внесением мелких поправок и штампованием решений, принятых в кругах исполнительной власти. Произошел (наметившийся еще при Ельцине) решающий перекос в пользу органов исполнительной власти, фактическим главой которой (а не арбитром между властями) стал в путинские годы президент, а в пределах самой этой исполнительной власти – перекос в пользу неформальных, закрытых, теневых отношений, типичных для традиционной российской бюрократии.

Курс на бюрократическую централизацию и расширение государственного контроля над различными сферами общественной и политической деятельности проводился последовательно все годы путинского президентства, особенно начиная с 2003-2004 гг. Знаковыми, этапными событиями были здесь: «дело ЮКОСа», давшее недвусмысленный сигнал, быстро принятый к сведению верхушкой бизнеса, отказавшейся в результате от каких бы то ни было претензий на самостоятельную политическую роль; разгон старой команды основателей НТВ, «унифицировавший» телевидение и знаменовавший полу-вынужденное, полу-добровольное подчинение СМИ чиновничьему контролю; отмена выборности губернаторов, положившая конец региональной «вольнице» и превратившая губернаторов из политиков, облеченных доверием избирателей, в крупных чиновников и во многом уничтожившая юридические различия между губернаторами и президентами республик; переделка избирательной системы, направленная на максимальное затруднение деятельности оппозиции и обеспечение привилегированного положения партии власти [8] . Сами усилия по формированию партии власти стали методом консолидации бюрократии – ее различных звеньев и уровней, как федеральных, так и региональных. Другое дело, что эта консолидация нередко не реализуется в силу не совмещающихся между собой претензий различных бюрократических групп, связанных с теми или иными ведомствами или корпорациями.

В условиях, когда уже нет контролирующей все и вся, в том числе и конкретных чиновников, партии-государства, а с другой стороны, идет выхолащивание значимости представительной власти, фактически отсутствует ее муниципальный уровень, ослабевает контроль со стороны СМИ и общественного мнения, обрела невиданную силу не только высшая, но и средняя и «низовая» бюрократия. Бюрократия стала, тем самым, привилегированной опорой и инструментом верховной власти, функционирующей почти исключительно «сверху вниз», через выстроенную вертикаль. Контролируемая только «сверху» бюрократия не может быть никакой другой, кроме как традиционной, служащей не столько делу, сколько лицам (и здесь, на всех уровнях, действует принцип персонификации власти), преследующей в первую очередь свои собственные, корпоративные и личные, интересы [9] .

В процессе исполнения решения, принимаемые «наверху», проходят через плотный бюрократический фильтр, претерпевая при этом серьезную, иногда решающую, трансформацию [10] . На это обстоятельство указывают многие объективные исследователи. Так, Л.Никовская и В.Якимец не без основания полагают, что бюрократические структуры «в отсутствие консолидированного гражданского общества из инструмента управления превращаются в управляющую силу» [Никовская, Якимец 2007: 32]. М.Краснов справедливо замечает, что «власть, которая вынужденно опирается не столько на общество, сколько на бюрократию, практически сливаясь с нею и во многом находясь в зависимости от нее, теряет способность и желание воспринимать настоящее и будущее как сложнейшую систему» [Краснов 2007: 40]. По выражению Н.Петрова, система лишилась действенных механизмов «защиты от дурака» [Петров 2008].

Таким образом, вторым ключевым моментом политической системы является резкое усиление бюрократии как главного, опорного элемента режима, все больше играющего внутри него самостоятельную роль.

Здесь необходимо сделать существенное дополнение. В 1990-е годы на самостоятельную политическую роль, осуществляемую через выдвижение кадров, оккупацию звеньев представительной власти, лоббирование, доходившее до прямого диктата, претендовали так наз. олигархи – верхушка ряда группировок финансово-промышленного капитала. Путем судебного преследования наиболее амбициозных представителей этой верхушки и экспансии государства в экономику власть добилась негласного договора с основной частью бывших олигархов. Ценой отказа от политических претензий они были подключены к системе бюрократического управления, а их экономические интересы внутри страны и за ее пределами стали частью государственных интересов [11] . Естественно, ведущую роль среди корпораций стали играть компании, принадлежащие государству или приближенные к власти, в которых крупные чиновники имеют своекорыстные интересы.

С этим дополнением политическая система ничуть не меняет своего характера плебисцитарно-бюрократической – напротив, расширяет свою базу. Но можно ли считать ее, по итогам двух президентских сроков Путина, консолидированной? И да, и нет.

С одной стороны, ее поддержка населением, судя по рейтингам институтов власти, в первую очередь президента, не сузилась, а скорее расширилась. Реальная оппозиция чем дальше, тем больше теряет свое влияние. Партия власти все сильнее втягивает в свою орбиту всех сколько-нибудь значимых представителей чиновничества и лояльной «общественности». В партийной сфере у власти появилась запасная опора в лице «Справедливой России», объединившей ту часть «элиты», которая была обделена при распределении власти. Но есть и другие, менее благоприятные для существующей системы факторы.

Три составных части наметившегося «общественного договора», лежащего в основании политической системы – почти безоговорочное доверие «путинского большинства» верховному лицу, привилегированная роль бюрократии и защита экономических интересов приближенной к ней бизнес-верхушки – находятся в сущностном, иногда латентном, а иногда и явном противоречии друг с другом. Доверие населения верховной власти в значительной степени основано на патерналистских ожиданиях, которые могут быть удовлетворены лишь при условии широкого вмешательства государства в экономические отношения, что во многом не устраивает корпорации, а всевластие бюрократии заметно уменьшает ту долю «пирога», которая может быть перераспределена в пользу малоимущих. В то же время либеральная экономическая политика, в которой заинтересованы корпорации, противоречит интересам бюрократии, заставляющей бизнес «делиться». Эти противоречия могли быть в какой-то мере ограничены или скрыты лишь при условии неумеренного разрастания «пирога» доходов, создаваемого высокими ценами на углеводороды и вообще сырье.

Другой неблагоприятный для системы фактор заключается в том, что всесилие и фактическая бесконтрольность бюрократии, порождая безудержную коррупцию, резко снижает эффективность всей системы управления. По сведениям социологов, масштабы коррупции за последние несколько лет увеличились «в разы». Совокупные размеры взяток сопоставимы с федеральным бюджетом, а по некоторым данным – превышают его размеры. В различных ведомствах, а также между ними и коммерческими структурами возникли так наз. коррупционные сети – взаимосвязи между чиновниками, используемые для сделок «с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения их нелегальных доходов, или для предоставления конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть» [Римский 2007: 73]. Коррупция приобрела системный характер, превратившись в необходимый элемент функционирования аппарата управления, условие решения возникающих вопросов. По выражению Д.Фурмана, это не «порча» государственного механизма, а сам механизм [Фурман 2008а]. Происходит «захват бизнеса» властью и одновременно «приватизация» государства [Пшизова 2007: 72]. Этот процесс, начавшийся еще в 1990-е годы, приобрел такой размах, что, будучи обеспокоен явным снижением эффективности государственного управления, новый президент вынужден был выдвинуть на передний план борьбу с коррупцией как одну из самых насущных задач [12] . Однако в отсутствие действенных рычагов для контроля над чиновничеством со стороны общества ограничение коррупции явно недостижимо.

Далее. Кадровый состав бюрократической верхушки определяется в значительной степени по все тому же персоналистскому принципу – личного знакомства, землячества, корпоративной принадлежности, личной лояльности. Как известно, «скамейку запасных» при Путине пополняли два источника, во многом совпадавших – «питерцы» и «чекисты» [13] . «Когда во власти оказывается множество бывших сокурсников, сослуживцев и земляков первого лица, – иронизирует один из политических публицистов, – невольно возникает вопрос: что это – невероятная концентрация талантов или просто ориентация на ‘своих’, лично преданных и пр.? Вопрос, впрочем, риторический». И заключает: «ориентация на ‘своих’ приводит к закупорке механизма обновления власти и ее, грубо говоря, гниению» [Кива 2007: 15] [14] .

Опасаясь такого рода последствий сужения круга ответственных лиц, властвующая элита стремится активизировать партию власти. Эта, как ее характеризуют многие исследователи, псевдопартия [15] , несомненно, пытается использовать опыт как КПСС, так и искусственно созданной С.Берлускони партии «Вперед, Италия!». Однако, в отличие от первой, у нее нет ни внятной идеологии, ни собственной власти, а в отличие от второй – хотя бы такой опоры в «низах», какой в Италии являлись клубы футбольных болельщиков. Руководители «Единой России» предпринимают усилия, чтобы слепить ей идеологическое лицо (монополизировав путем создания трех дискуссионных клубов практически все наличные в обществе идеологии) и посредством различного рода акций создать партии имидж защитника общественных интересов. В реальности же наблюдаемый в последнее время рост рейтинга партии власти связан почти исключительно с тем же персональным фактором – приходом В.Путина на пост ее лидера [16] . Различного рода добровольно-принудительные способы привлечения членов из неэлитных слоев создают лишь иллюзию массовости [17] .

Чисто формально, по отношению к другим партийным образованиям, ЕР может быть отнесена к разряду доминирующих партий. Однако В.Гельман, предложивший это определение, вынужден сделать оговорку: в условиях авторитаризма доминирующие партии отличаются от таковых в условиях демократии. Ключевое различие – в степени автономности партийной политики от государства. Поэтому российскую партийную систему стоит сравнивать не столько с шведской или японской, сколько с мексиканской в период господства Институционно-революционной партии или даже с системой ГДР [Гельман 2008: 149-150] [18] .

Особо необходимо сказать о судьбе федерализма. Построение властной вертикали вошло в серьезное противоречие с основами федерализма, который в современном понимании основан на принципах субсидиарности. Российская федеральная бюрократия готова сложить с себя ответственность за ряд решений и функций, возложив ее на регионы (что и делалось в течение последних лет), но, в противоположность системе субсидиарности, отнюдь не готова увеличить для этого их долю в налоговых поступлениях. Напротив, доля регионов в консолидированном бюджете по сравнению с 1990-ми годами значительно сокращена, а финансовая зависимость регионов от дотаций из Центра намного выросла. «Вопреки духу и букве Конституции, – пишет один из наиболее вдумчивых исследователей российских институтов М.Афанасьев, – федеральный центр постарался монополизировать регулятивные функции, оставив на долю регионов лишь исполнительские…» [Афанасьев 2006: 262]. К тому же и местное самоуправление подвергается бюрократическому «упорядочению». «Политические риски за невыполнение обязательств перед населением передаются вниз» [там же: 266]. Не снимается с повестки дня и идея упразднения выборности мэров.

Глава региона из выбранного населением политика превратился в чиновника, назначенного Центром [19] , а представительство регионов в Совете Федерации стало простой формальностью: «сенаторами» становятся не связанные со «своим» регионом бизнесмены или отставные чиновники [20] .

Несовместимость плебисцитарно-бюрократической системы с федерализмом очевидна. В отношениях Центра и регионов, при внешнем наступлении «порядка и стабильности», сохраняется известная напряженность. Унификаторская политика Центра парализует местную инициативу и парадоксальным образом приводит к росту неравномерности в развитии и уровне жизни в регионах. При этом покорность губернаторов Центру отнюдь не означает умаления их обширной власти на местах. Региональные элиты претендуют на подключение к кругу привилегированных, но зачастую сталкиваются с фактом натиска «варягов» из Центра.

Но столкновение интересов центральной и местной элиты – лишь одно из проявлений внутренних противоречий в рядах правящей верхушки. Власть только «вовне», по отношению к населению, выступает как «моноцентрическая», монолитная, что позволяет ограничить или даже элиминировать политическую конкуренцию. Внутри себя она фрагментирована на отдельные кланы и клиентелы, связанные не только деловыми, но и личными отношениями. Эти кланы зачастую опираются на государственные корпорации или отдельные ведомства и соперничают между собой в борьбе за распоряжение ресурсами [21] . Высшая власть в этих условиях выступает как верховный арбитр теневой ресурсной конкуренции.

По выражению политолога А.Коновалова, политическая интрига в нынешней России все-таки существует, но она переместилась в сферу внутренних напряжений и подковерной борьбы [Коновалов 2008]. Некоторые политологи полагали, что в российской ситуации борьба кланов выступает как своеобразный заменитель политической борьбы. В каком-то смысле они правы: клановые конфликты могут приобрести такое значение только при отсутствии открытой политической конкуренции. Но вряд ли они могут ее заменить: правила игры здесь совсем иные, прежде всего потому, что почти или совсем не берутся в расчет интересы широких слоев населения, интересы страны. Правы скорее другие исследователи, считающие, что при определенных условиях внутриэлитный конфликт может превратиться в фактор потенциальной дестабилизации и даже разрушения существующей системы [см. напр. Петров, Рябов 2007: 70]. Можно согласиться и с мнением В.Гельмана, что «лекарства, прописанные стране кремлевскими докторами в 2000-е, похоже, сами могут стать причиной длительных хронических заболеваний, любые консервативные способы лечения которых способны лишь ухудшить и без того нелегкое состояние пациента» [Гельман 2006: 70]. 

Принципиальное значение имеет вопрос: какое отношение весь этот как будто определившийся в начале ХХI в. политический режим имеет к действующей Конституции? Формально политическая власть подчеркивает глубокое уважение к Конституции, декларируя ее неприкосновенность, и, взятое само по себе, это обстоятельство, несомненно, имеет положительное значение в стране, не отличающейся строгим выполнением законов. Соблюдение установленных Основным законом сроков и ограничений повторного избрания президента является в этом отношении сильным ходом. В то же время формальное выполнение установлений Конституции (выборы происходят, оппозиция так или иначе существует, свободы и права никто открыто не упразднял, все заявленные в Основном законе органы власти налицо) отнюдь не снимает вопроса о соответствии сложившейся политической системы ее основам.

Определенные расхождения между писаными и неписаными нормами, законодательством и его осуществлением на практике, декларированными в Конституции положениями и сложившимся порядком, тем, что итальянцы называют paese reale (фактической конституцией) в отличие от paese legale (декларированной, юридической конституции), существуют во многих странах. Но в сегодняшней России налицо не просто отдельные расхождения, но фактически избирательное отношение к конституционным положениям – сочетание ее неукоснительного исполнения (все-таки Россия – европейская страна, член «восьмерки») с чисто формальным соблюдением, обходом, произвольным истолкованием, выхолащиванием ее духа. Как уже говорилось выше, реальным центром власти в течение ряда лет был едва упомянутый в Конституции технический орган, возникли не предусмотренные ею институты (Государственный совет, округа, полпреды); парламент, партии и гражданское общество фактически превращаются в некие симулякры, а права и свободы, провозглашенные в особо защищенной усложненным порядком изменения второй главе Конституции, становятся все более декларативными. По существу ряд статей Конституции оказываются на деле «спящими», ожидающими своего выполнения в неопределенном будущем. При этом власть все же старается не нарушать букву Основного закона [22] .

Избирательное отношение власти к выполнению положений Основного закона (равно как и законодательства вообще – достаточно сказать, что верхушка ЮКОСа осуждена за нарушение законов, типичное для большинства, если не для всех олигархов в 1990-е годы) [23] , коренится в конечном счете все в тех же традициях персонализма, превалирования личностных, персоналистских отношений над институциональными, весьма характерных для российской истории. Многовековое отчуждение основной части населения от официальных институтов, отношение к закону как чему-то искусственному, некоему холодному параграфу, далекому от реальной жизни с ее конкретными личными казусами, зафиксировано в русской литературе [24] . Не искать защиты в законе, но добиваться справедливости через покровительство влиятельной персоны, личные связи, часто основанные на взятке, – таков был распространенный еще в дореволюционной России рефлекс «маленького человека», далеко не угасший и впоследствии. Его сохранению в последние десятилетия содействовала и правовая неграмотность подавляющего большинства населения, и наставления «народной мудрости» в духе «закон, что дышло».

Разумеется, все это не означало «ничтожности» законов: они и в этих условиях оказывались мощным инструментом, но действующим отнюдь не в интересах рядового гражданина, а проявлявшим себя по преимуществу в руках власти. В сталинские времена закон играл роль «железной узды», подкрепляя и обосновывая произвол власти. В современной России закон, законность уже стали потребностью немалой части населения, но понимаемые главным образом как составная часть порядка, а не как обеспечение прав гражданина. При этом, как отмечают социологи, характерным является требование соблюдения законов другими, при нескрываемой готовности в случае серьезной нужды самим его нарушать или обходить [25] .

В этом контексте демонстративное соблюдение В.Путиным положения об ограничении полномочий президента двумя сроками выглядит как неожиданный (как мы наблюдали, для многих даже нежелательный) и сугубо положительный прецедент соблюдения законности, позволяющий (независимо от побудительных мотивов этого решения) предотвратить превращение Российской Федерации в некое подобие центральноазиатских диктатур. «Это уже – удар по архаическим основаниям нашего политического сознания, по нашему ‘образу власти’» [Фурман 2008б]. Однако здесь нельзя спешить с выводами.

В плебисцитарно-бюрократической системе, где важен не столько институт, сколько лицо (по принципу «не место красит человека, а человек – место»), где наряду с неукоснительно исполняемыми положениями Конституции существуют «спящие» статьи, перспектива безболезненной передачи президентской власти во многом утрачивает свою проблемность. Реальная власть в принципе может полностью или частично перемещаться («перетекать») в новое место.

В элементарной, циничной и в то же время наглядной форме такое перемещение несколько раз происходило в советские времена. Ленин был председателем Совнаркома («премьер-министром»). Перейдя после его смерти к А.Рыкову, этот пост утратил свое первенствующее значение, а реальным главой стал генеральный секретарь ЦК ВКП(б) Сталин. С 1941 г., однако, премьерский пост снова стал важнейшим, поскольку его занял Сталин [26] . После смерти Сталина наследником вроде бы стал Г.Маленков, занявший именно этот пост. Однако первый секретарь Хрущев, первоначально даже не входивший в лидирующую «тройку», переиграл Маленкова в борьбе за власть. Впоследствии Хрущев приобрел и должность председателя Совета министров, но после его отставки новый лидер и генеральный секретарь Брежнев не стал премьером, а через некоторое время занял другой, «президентский» пост – председателя президиума Верховного совета.

Разумеется, в современных условиях, когда власть не может относиться к иерархии должностей с такой первобытной простотой, процесс перемещения власти носит более сложный и в большей мере обусловленный конституционными положениями характер. Тем не менее существующее достаточно амбивалентное отношение к Основному закону, допускающее его гибкое и формальное истолкование, наличие «спящих» статей, отход во многих случаях от «духа» в пользу «буквы», – все это говорит в пользу того, что такое «перетекание» власти и сегодня остается возможным. На его наличие указывает как перемещение некоторых лиц из окружения экс-президента в окружение преемника, благодаря чему контролируются важные позиции, а других лиц – из администрации президента в Совет Министров или его аппарат, так и перегруппировка некоторых властных полномочий. К примеру, «оживают» конституционные положения, позволяющие премьер-министру наряду с президентом оказывать влияние на «силовых» министров, замыкается на премьера отчетность губернаторов, в правительственной администрации создается специальный отдел, позволяющий курировать иностранные дела, и т.п. Укрепляет позиции премьер-министра и его избрание лидером партии «Единая Россия». Беспрецедентный в мировой практике факт, когда лидер партии не является ее членом, подчеркивает, что он не выдвигается партией, а опирается на нее, использует ее как инструмент власти [27] . Разумеется, ни о каком «партийном правительстве» или тем более переходе к парламентско-президентской форме правления речи не идет. Самое же главное – не стоит забывать, что основой легитимности персоналистской, плебисцитарно-бюрократической системы является доверие большинства населения не к кому-нибудь, а к В.Путину, и доверие это мало зависит от того, как называется должность, которую он занимает [28] . Доверие к президенту Д.Медведеву покамест вторично, как к выдвиженцу Путина, и оно, думается, останется таковым, пока не произойдет каких-либо значимых изменений осуществляемого курса. По всему по этому вряд ли можно, несмотря на широкие президентские полномочия, говорить о «дуумвирате» или тем более о «двоевластии», но исключительно о «тандеме», в котором есть «старший» и «младший» участники [29] .

Именно с этой точки зрения следует, очевидно, оценивать итоги первых месяцев президентства Д.Медведева. Несомненно, события в Южной Осетии, заседания «восьмерки», поездка нового президента в Латинскую Америку и другие его международные контакты показали, что он является значимой политической фигурой. Однако нет никакого сомнения, что все его основные шаги являются проявлением согласованной внутри тандема политики. Предпринятая коррекция Конституции внешне порывает с продемонстрированной Путиным линией на ее неизменность, но по существу является продолжением все той же путинской политики укрепления централизованного руководства. Что касается используемой новым президентом либеральной риторики, она, по-видимому, направлена на дальнейшую интеграцию в систему еще сохраняющихся элементов оппозиции и, помимо несущественных поправок (типа облегчения деятельности уже «укрощенных» партий), не влечет за собой особых последствий.

Каковы могут быть отдаленные последствия происходящего определенного переформатирования власти? Конечно, процесс принятия решений становится несколько более сложным. Однако, как подчеркивают многие политологи, с учетом долголетнего сотрудничества двух ведущих государственных деятелей (ответственные посты в команде президента Путина Д.Медведев занимал с 2000 г.) и несомненного совпадения во многом их взглядов возникновение существенных разногласий или тем более конфликтов между ними маловероятно. Другое дело – возможность возникновения трений и эффектов «перетягивания каната» между членами их команд: такие феномены возникали даже при президентстве Путина. Особенно вероятны они в трудных ситуациях, а такие ситуации, тем более в период экономического кризиса, совсем не исключены. Конечно, нужны серьезные причины, чтобы текущие расхождения превратились в столкновение интересов и соперничество двух команд. Предотвратить или смягчить такие конфликты, несомненно, поможет то обстоятельство, что ряд ее членов фактически принадлежит к обеим командам.

Сложнее вопрос, как новая конфигурация власти может сказаться на эволюции общественного мнения. Механизм психологического связывания всех успехов власти с личностью верховного лица (президента) и отнесения неудач на счет исполнителей (т.е. в первую голову правительства) может дать сбой, но может и приспособиться к новой ситуации – например, за счет перенесения ответственности за провалы на внешние силы (виновные в кризисе Соединенные Штаты), а внутри страны – на отдельных министров. Возможно и досрочное возвращение В.Путина на пост президента в случае резкого ухудшения положения.

Во всяком случае, дальнейшая эволюция политической системы зависит не столько от отношений внутри тандема, сколько от развития общей социально-экономической и международной ситуации, а также от неизбежно предстоящего процесса пересмотра Конституции, начало которому положено продлением полномочий президента и Государственной Думы. Политические институты России за последние годы не только не укрепились, но стали еще более размытыми и амбивалентными по своей сути. По данным обследования Социологического центра Российской академии государственной службы, на вопрос, способна ли сегодня административная система эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам, лишь 18,9% респондентов ответили «в основном способна», а 59,6% признали ее неспособной [Независимая газета, 27.05.2008]. Особую опасность представляет растущая дискредитация такого важнейшего института, как выборы [30] . «Политический монополизм, свертывание реальной конкуренции, – констатирует И.Бунин, – ведут к стагнации, которая препятствует модернизации общества, способствует развитию олигархических, ‘застойных’ тенденций» [Бунин б.г.]. Продолжится лиэтот процесс и дальше? Ответ на этот вопрос может дать лишь конкретный ход событий. Думается, прав В.Третьяков, говоря, что нельзя видеть в современном политическом режиме России нечто завершенное [Третьяков 2008].

В выступлении на Гражданском форуме Д.Медведев, тогда еще кандидат в президенты, заявил: «Роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено. А это значит – на основе широкой общественной поддержки, на базе действующего законодательства и демократических процедур, в основе которых лежит диалог между обществом и властью, диалог о целях и приоритетах национального развития» [Известия 23.01.2008]. Однако нельзя не согласиться с социологом и экономистом А.Олейником, что реформирование нынешней системы властных отношений «изнутри» маловероятно [Олейник 2008]. Приведения фактической конституции в соответствие с юридической в обозримом будущем скорее всего не произойдет. Но не лишне напомнить часто проявлявшуюся в России последних десятилетий закономерность: в периоды стабилизации (сталинский период, путинское восьмилетие) характер институциональных отношений определяется верховным лицом, в переходные и кризисные (при Хрущеве, в самые первые и в последние годы брежневского правления, а также при Горбачеве, Ельцине) – соотношением сил внутри элиты.

______________________________

Афанасьев М.Н. 2006. Невыносимая слабость государства. М.

Бунин И. б.г. Начало нового политического цикла: основные тенденции российской политики. http://www.politcom.ru/article.php?id=6173

Гаман-Голутвина О.В. 2007. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт. – Полис, № 4.

Гельман В. 2006. Перспективы доминирующей партии в России. – Pro et Contra, № 4.

Гельман В.Я. 2007. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной перспективе). – Полис, № 2.

Гельман В.Я. 2008. Политические партии России: от конкуренции к иерархии. – Полис, № 5.

Данилов Д. 2008. Эпоха младшего консула. – Политический журналъ, № 34, 9.01.

Зудин А. 2002. Режим Владимира Путина: контуры новой политической системы. М., Московский Центр Карнеги.

Зудин А.Ю. 2006. Предвыборная кампания 2007-2008 гг.: ключевая интрига и сценарии трансформации политического режима. – Полития, лето 2006, № 2.

Кива А. 2007. Какой режим формируется в России? – Свободная мысль, № 12.

Кондрашов А. 2008. Интервью. – Независимая газета, 25.01.

Коновалов А. 2008. Когда спящий проснется. – Независимая газета, 22.01.

Коргунюк Ю. 2007. Становление партийной системы в современной России. М.

Краснов М. 2007. Конституция в нашей жизни. – Pro et Contra, № 4-5.

Кынев А. 2008. Третий шанс федерализму. – НГ-политика, 18.03.

Левада Ю.А. 2006. Ищем человека. М.

Макаренко Б. 2006. Новый закон о выборах и эволюция режима. – Pro et Contra, № 1.

Никовская Л.И., Якимец В.Н. 2007. Публичная политика в современной России: между корпоративно-бюрократическим и гражданско-модернизаторским выбором. – Полития, № 1.

Олейник А. 2008. Власть как везение и проклятие. – Независимая газета, 15.05.

Пастухов В.Б. 2007. Темный век (Посткоммунизм как «черная дыра» русской истории). – Полис, № 3.

Петров Н. 2007. Корпоративизм vs регионализм. – Pro et Contra, № 4-5.

Петров Н. 2008. Демонтаж механизмов «защиты от дурака». – НГ-политика, 5.02.

Петров Н., Рябов А. 2007. Внутренние проблемы власти. – Пути российского посткоммунизма. М. 

Пивоваров Ю.С. 2006. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита. – Полис, № 1.

Пшизова С.Н. 2007. Политика как бизнес: российская версия. – Полис, № 3.

Римский В.Л. 2007. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России. – Полития, № 1.

Рогов К. 2007. Неприемлемый преемник. – Pro et Contra, № 4–5.

Российская идентичность в социологическом измерении. Аналитический доклад Рабочей группы Института социологии РАН. 2008. – Полис, № 1.

Третьяков В. 2008. Алгоритм прыжка в будущее. – Известия, 28.04.

Фурман Д. 2008а. Дилемма Медведева. – Независимая газета, 7.02.

Фурман Д. 2008б. Поворот-2008. – Независимая газета, 14.01.

Холодковский К. 2004. Итоги цикла избирательных кампаний и политическая система России. – Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып. 2004. М.: ЗАО «Издательство «Экономика».

Холодковский К.Г. 2006. Ресурсы и перспективы режима. – Итоги двадцатилетия реформ. М.: ИМЭМО РАН.

Ципко А. 2006. Русский ХХI век: грядущее, которое нам не дано увидеть. – Вестник аналитики, № 3 (25).